委托和授权两种方式并行，便于实现合法下放和合理下放。

就下放事项来看，《地方组织法》规定的县级以上人民政府的所有行政管理事项几乎都在下放事项之列，下放到乡镇和街道的执法事项主要集中在环境和资源保护、卫生、文化、民政、公安等几个核心领域。第四，各级政府的行政决定和行政规范性文件是执法权下放的主要形式，下放的程序并未形成统一模式。

原则上下放主体只能以授权方式下放自己创设的执法权，否则只能以委托方式下放上位法创设的执法权。[14]如果行政执法权是中央创设的，地方行政机关在下放该执法权时无疑需要上位法的特别授权。[2]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第16页。[14]参见王克稳：《论中央与地方立法机关立法事项的划分》，载《行政法学研究》2022年第3期，第126页。当前执法权下放的地方实践还存在一些明显不符合法治的情形。

既有研究为本文提供了重要基础和启发，但与轰轰烈烈的地方实践相比，学界对执法权下放的重视和研究还远远不够。[5]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期，第53页。[6]行政执法权的大规模下放对我国地方各级政府职权的层级配置结构产生了重大影响，如何全面掌握行政执法权下放的实际状况，如何对这些下放行为作出恰当的法律评价，如何从中提取有助于行政法学理论革新的经验，是摆在我们面前的一项重要任务。

交办一般会以交办函的形式作出。目前已有近一半省份发布了行政执法权下放清单，不少市县区政府及其职能部门也在大规模下放行政执法权。参见《四川省市场监督管理局关于委托下放部分行政许可事项的通知》（川市监发〔2021〕83号）。国务院在制定相关文件时，宜明确授权和委托为行政执法权下放的基本方式，从而将执法权下放活动纳入到行政机关间授权和委托的法治框架之下。

下放究竟是与授权、委托相并列的行政行为，还是对授权、委托等行为的统称，又或者就是向下级行政机关授权，在地方的实践中差异很大。除委托和授权之外，还有不少地方采用了执法力量下沉的模式。

[19]参见[英]威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》（第10版），骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第673页。福建省人大常委会认为：此两项审批权限下放，不符合中央关于生态文明建设和环境保护的政策精神，且未经国务院批准，与上位法的规定不一致。两办2016年的《指导意见》和2019年的《实施意见》属于党政联合发文。本文拟对各地的行政执法权下放活动做全景扫描，以行政执法权转移的法定框架剖析当前执法权下放实践中存在的问题，以期为行政执法权下放的法治化提供对策建议。

对于行政执法权下放的具体事项，可借鉴2001年成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的经验，组建国务院行政执法权下放工作领导小组，作为临时性议事协调机构负责起草《关于推进行政执法权下放工作的决定》，就行政执法权下放的性质、主体、承接主体、范围等事项作出框架性规定。[11]参见袁雪石：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年版，第172页。省级以下人民政府及其职能部门如若下放不属于其设定的行政执法权则须经省级人民政府的批准。（一）行政执法权下放的性质界定一直以来，下放只是一种宽泛的描述性表述，并没有成为一个严格的法律概念。

法律上对于何为交办并没有一个明确的解释，但司法实践中已有不少行政相对人针对交办事项提起过行政诉讼。这种处置权是一次性的，只针对具体个案有效。

不过，单纯的执法力量下沉并不会引发权力的转移，而仅是执法部门将执法力量派驻到乡镇和街道执法。两办2016发布的《指导意见》和2019年的《实施意见》都使用了下放概念，但仅要求乡镇和街道作为执法权的实施主体，并未明确乡镇和街道究竟以何种身份实施。

[21]参见王敬波：《相对集中行政处罚权改革研究》，载《中国法学》2015年第4期，第158页。[24]例如，四川省将委托和下放统称为赋权，南昌市则将下放、委托、赋权相并列。行政执法权的相对集中是一级人民政府将其职能部门的行政执法权集中起来交给某一个部门行使，而行政执法权下放是一级人民政府将其职能部门或其下级政府职能部门的行政执法权交给一个更下级的行政机关行使。 摘要: 近年来，随着行政执法体制改革的重心由横向集中向纵向下放转变，各地政府均在探索下放行政执法权。国务院曾多次发布了以下放命名的行政决定，包括2010年后发布的多个取消和下放行政审批事项的决定。[35]参见秦前红、陈芳瑾：《行政处罚权交由的规范阐释——基于〈行政处罚法〉第24条第1款之展开》，载《法治研究》2022年第3期，第65页。

相对于授权，委托方式受限更小、起步更早，在省级以下地方政府的运用更为广泛。 陈明辉，法学博士，北京理工大学法学院助理教授。

（二）明确授权和委托为行政执法权下放的基本方式行政执法权的下放是一个描述性法律概念，其性质如何取决于行政执法权下放的方式。其次，行政法上的交办是指下级行政机关处理上级行政机关指派的具体事项，而不是将某项抽象的行政权力交给下级行政机关。

不少学者业已指出一些地方的执法权下放缺乏明确的法律依据，[2]虽然新《行政处罚法》第24条授权省级政府可将行政处罚权下放到基层，但这并不能作为基层政府行使执法权的直接依据。在承接主体执法力量不足、执法能力不够的地方，可优先考虑采用委托或不发生权力和责任转移的执法力量下沉、服务窗口前移等方式。

[27]下放行政执法权对于解决地方政府职权层级配置不合理、提升基层治理效能无疑具有积极意义。[32]但若执法权下放主体和承接主体不是上下级关系，在授权情形下由于职权完全转移，授权方对被授权方不产生监督关系。[8]四川则是要求各县（市、区）将乡镇权责清单报市级权责清单管理机构备案，重大问题报省级相关部门研究。国家立法机关在起草行政法典时，可考虑在行政行为编的总则部分设置行政执法权下放条款，规定省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政执法权下放给能够有效承接的乡镇人民政府和街道办事处行使。

授权方式主要运用于省级政府层面，也有不少地级市和县区级政府及其职能部门以授权方式推动执法权下放。治理语境与法治语境的一个显著不同点在于，治理语境的首要考虑是治理效能，而不是法律性质或法律程序。

《行政处罚法》第24条也难以作为各级政府全面下放行政执法权的法律依据。如在环境和资源保护领域，《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《野生动物保护法》中的很多执法事项，本就是为了排除基层政府的干扰而上收的执法权，一旦将这些事项下放将会严重背离立法初衷。

有学者认为解决执法权下放的合法性问题必须通过修改《地方组织法》确认乡镇和街道办执法主体资格。对于法律、行政法规、部委规章设定的行政执法权，只能由全国人大常委会、国务院及其部委决定，或如《行政处罚法》第24条这样一揽子授权省级人大和政府来决定是否下放。

行政执法权以委托方式下放之后，原执法部门可单独实施执法，也可与承接主体联合执法。[25]下放方式的混乱意味着下放主体和承接主体对于下放的性质及其法定程序并没有一个清晰的认识。对此，必须对下放权力清单进行逐项审查，确保不与上位法的规定、原则和精神相抵触。从下放的时间点来看，这15个省、自治区、直辖市的行政执法权下放清单基本集中在2019-2021年这三年间发布。

[4]参见卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，载《行政法学研究》2020年第5期，第130页。[8]参见《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录〉的通知》（甘政办发〔2020〕88号）。

[7]例如，2021年四川省市场监督管理局下发了下放部分行政职权的通知，汕头市应急管理局也通过行政规范性文件下放了一批行政执法权。[36][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第101页。

（2）为排除地方干扰而特意上收的执法事项，如环境督查、安全生产等领域的事项。但也仅有北京、上海、天津等个别城市有此类地方立法，从理论上而言，地方性法规仅能以一事一授权的方式将行政处罚权授予给街道办，直接通过地方性法规授权街道办事处作为行政处罚主体的做法并不符合法理。